以法治力量护黄河安澜

【法眼观】

继首部全景式展现黄河入海口风貌的大型纪录片《大河之洲》后，2022年10月29日,一档由沿黄九省区广播电视台联合制作的大型文化综艺节目《黄河文化大会》在山东卫视等多家电视台同步播出，再次将母亲河黄河厚重的历史文化展现在观众眼前。

大河奔涌，浪潮澎湃，黄河之水横贯千里，滋养着沿岸九省，也滋养着中华文明。

黄河宁，天下平。保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。10月30日，十三届全国人大常委会第三十七次会议通过了《中华人民共和国黄河保护法》。作为一部流域专门法，黄河保护法直面水沙不平衡、水资源短缺、生态脆弱等问题，以法之名护佑母亲河安澜，为推动黄河流域生态保护和高质量发展提供了坚实的法治保障。

筑牢黄河流域生态环境安全屏障

“雨季洪水，旱季旱灾”“泥沙俱下，地上悬河”……长期以来，黄河流域面临着水资源紧缺、洪水威胁、水土流失、泥沙淤积、局地生态退化等一系列生态环境挑战。这些问题能否妥善解决，关系到流域内亿万人民群众的切身利益。

“黄河流域传统产业比重偏大，能源基地、重化工业集中，煤炭采选、煤化工、有色金属冶炼及延压加工等高耗水、高污染企业多，其中煤化工企业占全国80%以上。这种产业结构不仅加剧了水资源利用的问题，而且造成了生态环境污染的高风险。”西北师范大学教授王宗礼表示。

为了解决这一问题，黄河保护法作出明确规定，禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目，禁止在黄河干流岸线和重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库。生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接。

“实行严格的国土空间用途管控，建立生态环境准入清单，严格限制新建高耗能、高耗水、高污染企业在黄河干支流岸线的布置，此举有利于从源头上堵住破坏生态环境的口子。”全国人大环境与资源保护委员会副主任委员窦树华说。

洪水，是黄河流域最大的威胁。由于缺少植被保护，黄土高原水土流失严重，河段泥沙淤积，在下游形成了地上悬河。“体弱多病，水患频繁”成为黄河的真实写照。在开封，民间甚至一度流传着“黄河泛滥两千载，淹没开封几座城”的说法。全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰指出：“要保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个牛鼻子。”

在全国人大环境与资源保护委员会副主任委员李锦斌看来，黄河保护法筑牢黄河流域生态环境安全屏障，共同抓好大保护，协同推进大治理，注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，尤其是把有序推进退塘还河、退耕还湿、退田还滩、恢复植被等纳入考量非常符合实际。

黄河保护法的出台，为今后解决黄河流域生态环境问题提供了法律依据。与此同时，各地也在有条不紊进行立法探索。山西出台《山西省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，全力建设黄河流域生态保护和高质量发展重要实验区；青海省印发《黄河青海流域生态保护和高质量发展规划》；河南省先后实施《河南省取水许可管理办法》《河南省节约用水条例》，将规划水资源论证、规模以上用水户在线监测、用水统计等水资源管理重要举措纳入法治轨道，破解监管难题。

把有限的黄河水资源利用好

黄河流域具有独特的自然资源禀赋，关系到西北、华北地区生态屏障的稳固、黄河流域的可持续发展以及区域经济的均衡协调发展。黄河虽是中国第二大河，但其总水量并不大，属于资源性缺水河流，其占全国2%的河川径流量养育了全国12%的人口，灌溉了全国15%的耕地。

由于气候因素，黄河天然水资源贫乏，加上人居用水日益增加、缺乏科学管理，从20世纪70年代开始，黄河开始出现频繁断流现象。全国人大常委会委员许安标介绍，从黄河流域来看，水资源短缺问题较为严重，沿黄9省区普遍反映水不够用。

水量少、需求大，用好有限的黄河水资源，需要法律来保障。根据黄河保护法，国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。李锦斌指出，水资源的刚性约束，是以水而定、量水而行，采取上下游干支流左右岸的统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。

通过将可用黄河水量指标分解到区县，宁夏将取水总量、用水效率等纳入地方效能目标考核等措施，确保黄河水资源不浪费；内蒙古自治区先后出台实行最严格水资源管理制度考核办法、水权交易管理办法、水资源税改革试点实施办法等法规和规范性文件，为强化水资源刚性约束提供制度保障……黄河流域地方的有益探索为黄河保护法的落实落地提供了条件和有益实践经验。

在此基础上，黄河保护法也对黄河流域节水增效等作出明确规定。该法明确国家在黄河流域强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损措施，实现水资源节约集约利用，推进节水型社会建设。

除了节水之外，水资源污染防治也被纳入黄河保护法，要求加强黄河流域农业面源污染、工业污染、城乡生活污染等的综合治理、系统治理、源头治理，推进重点河湖环境综合整治。

近年来，沿黄各省份在黄河水资源污染防治工作中取得了显著成效。黄河的第二大支流汾河，被称为山西“母亲河”，曾因开发过度，一度出现“有河无水，有水皆污”的情境。山西举全省之力推进汾河流域生态修复，经过多年努力，如今的汾河已经实现“一泓清水入黄河”。

深入挖掘黄河文化的时代价值

作为中华文明的重要发源地，黄河流域文化源远流长，包括宝贵的文物、文化遗产以及深厚的红色文化遗产。加强黄河流域历史文化遗产的保护，涉及国家利益和社会公共利益。全国人大常委会委员吉狄马加表示，黄河不仅是一条自然河流、自然遗产，也是我们中华民族的精神遗产，保护黄河文化意义重大。

黄河保护法就黄河文化保护传承弘扬以专章形式作出规定，明确国家加强黄河文化保护传承弘扬，系统保护黄河文化遗产，研究黄河文化发展脉络，阐发黄河文化精神内涵和时代价值，铸牢中华民族共同体意识。

实践中，黄河流域各地挖掘保护传承弘扬黄河文化的努力一直没有停止。近年来，黄河国家文化公园建设稳步推进，黄河文化月、黄河文化旅游节等接连举办，《大禹治水》等以黄河为主题的文艺节目获得越来越多的关注和认可。2019年，河南、陕西、宁夏、山东等九省区的45家各级、各类博物馆联合成立了黄河流域博物馆联盟，合力保护传承弘扬黄河文化，组织开展黄河文化研究、宣传、保护、展示、利用等活动，全方位、多视角诠释黄河文化的物质内涵、精神实质和时代价值。

黄河文化博大精深，绵延千年。但同时，黄河文化在遗产系统保护和精神内涵深入挖掘方面仍存在不足。全国人大代表刘晓静认为，应当以深入挖掘研究黄河文化为基础，讲好“黄河故事”。梳理和挖掘黄河文化发展的历史脉络，并阐发其当代价值，以发展文化新业态为重点，整合资源，开发视听娱乐、演艺观赏、竞技游艺等可体验的文化产品。

对于黄河文化的保护传承，全国政协委员马珺表示，应做好顶层设计，建立联动机制，加大文化旅游资源整合，梳理好中华文明的黄河文化基因，在“黄河故事”的叙事方式中从社会、经济、环境、科技等不同角度解析黄河文化的内涵，着力打造彰显黄河文化精神的文化品牌，推出一批优秀文艺作品和文化活动。

（记者 王金虎）

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李锦斌（全国人大环境与资源保护委员会副主任委员）：

黄河保护法的制定坚持了举旗定向、思想引领，整部法律始终是以习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话和指示，作为根本的遵循和科学的指引。整个立法过程中，深入贯彻习近平生态文明思想，以法律的形式，把总书记的重要指示和党中央的部署转化为黄河保护治理和高质量发展的国家意志和社会行为准则。

这部法坚持统筹兼顾、系统思维，正确处理好黄河生态环境保护治理与流域高质量发展之间的关系，贯彻了习近平总书记“治理黄河，重在保护、要在治理”的重要指示，特别是习近平总书记在党的二十大报告中指出的“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”。

许安标（全国人大常委会委员）：

制定黄河保护法，是以习近平同志为核心的党中央着眼推进黄河流域生态保护和高质量发展作出的重大战略决策部署，意义非常重大。

黄河保护法有它自己的许多特色。一是，内容具有综合性，其内容包含了生态保护、污染防治、水资源利用、防洪、减灾，还有文化传承等多方面的内容，内容非常丰富。二是，它的调整范围又是区域性的，是黄河干支流和湖泊的积水区，涉及9省区的439个相关市县区。三是，调整问题的复杂性和需求的差异性。问题的复杂性，从黄河流域来看，水资源短缺，沿黄9省区普遍反映水不够用，需要增加指标，水资源短缺，还有泥沙关系不协调、生态环境比较脆弱等。法律通过之后，要加强宣传普及，完善细化配套规定，明确部门职责，真正把黄河保护法的规定、原则、精神要求落到实处，真正发挥黄河保护法固根本、稳预期、利长远的作用，切实抓好贯彻实施工作。

陆东福（全国人大常委会委员）：

黄河保护法十分重要，也非常及时。黄河是我们国家的母亲河，但是由于人类长期的活动，生态已经遭到了比较大的干扰破坏，虽然这些年来加大保护力度，做了一些修复工作，但是现在保护黄河主要问题还是要解决水资源的过度汲取，河道、滩涂的过度占用和开垦，以及在保护的过程当中，人为过度对自然生态进行干预，人为造景，人为以保护为名做一些干扰原生态的事。因此，高质量发展对黄河流域来讲，既要强调生态保护，更要强调修复。坚持在保护和修复并举的前提下，优化调整区域经济和生产力的布局。也就是说，必须深入贯彻落实习近平生态文明思想，扎实推进黄河大保护，确保黄河安澜。